Мягкая реорганизация структуры местной власти

Д-р Борис Лазарев, депутат Хайфского горсовета (1998-2008) годов

Введение о необходимости общественной встряски

За 75 лет существования Государства Израиль в стране сложилась система муниципальных органов власти. Эта система воспринимается сегодня многими как удовлетворительно работающая, хотя она уже успела закостенеть. В последние годы не было даже попыток ее реформировать. Не было даже попыток внести какие-то существенные изменения в механизм ее функционирования. Между тем под солнцем нет ничего не только нового, но и совершенного. Это относится и к нашей муниципальной системе. Органы самоуправления с годами все меньше и меньше отражают интересы жителей. И с моей точки зрения – нуждается в существенной встряске.

Обоснование встряски

Как известно, выборы в муниципальные органы власти происходят один раз в пять лет. Избиратели выбирают отдельно мэра и отдельно – депутатов городского/регионального совета. При этом депутаты местных советов избираются не по территориальным округам, что было бы вполне естественно. Депутаты избираются по спискам, как при выборах в кнессет. Списки могут быть двух типов, партийные или объединения местных граждан. Принципиально это разделение ситуацию не улучшает. Избиратель зачастую знаком только с именем первого номера в списке. И только за него он и отдает свой голос. Остальные депутаты проходят “на хвосте” у лидера списка. И на их состав рядовой избиратель никак повлиять не может. Это первый крупный недостаток существующей системы.

Второй дефект станет понятным, если заглянуть в историю местных выборов на примере Хайфы. Многие десятилетия Хайфа называлась «красной Хайфой». В первые десятилетия существования Государства Израиль, Хайфу называли «красной Хайфой». Мэром этого города постоянно избирался представитель партии Авода. Его депутатская фракция в горсовете не нуждалась в партнерах для создания устойчивой коалиции. Последний раз такая ситуация сложилась в 1988 году. Тогда Авода завоевала 18 из 31 места в горсовете. Остальные места получили филиалы различных партий, представленных в кнессете. При таком раскладе группа жителей всегда могла обратиться к депутату от правящей партии (Авода). Убедив его в своей правоте, они получали представительство перед мэром. С почти 100% шансами на успех.

Что же произошло дальше?

В 1993 году мэром снова стал выдвиженец Аводы. Но в горсовет эта партия сумела провести лишь 13 депутатов. А в 1998 году — и того меньше: 7 депутатов. В 2003 году мэром Хайфы впервые стал независимый кандидат. Но в его списке оказалось всего 6 человек. Причем они представляли совершенно разные политические течения (партия Шинуй, “зеленые” и перебежчики из Аводы).

Мэру пришлось формировать коалицию из большого количества мелких фракций. Это усилило его зависимость от коалиционных партнеров. Своего пика ситуация достигла в 2018 году. Тогда мэром снова стал независимый кандидат. Но во фракции у него оказалось только 4 депутата (из 31!). Более половины всех депутатов горсовета были избраны от внепартийных списков (по 1-2 депутата в каждом). Мэр был вынужден строить разношерстную коалицию из мелких “осколков” и сильно зависеть от их капризов. Вплоть до того, что ему приходилось выбирать между интересами жителей и интересами коалиции. Или пойти навстречу желаниям группы жителей или отказать им, чтобы сохранить коалицию.

Типичная ситуация для многих городов страны.

Но есть еще третий, наиболее важный, дефект. В течение пяти лет каденции местного совета избиратель не влияет на депутатов. Не существует никакого формализованного механизма взаимодействия депутатов с избирателями. Депутат не обязан встречаться с жителями, выслушивать их претензии и предложения. Не обязан он и продвигать их интересы в горсовете и перед мэром. Если отдельные депутаты и делают это, то абсолютно по своему желанию. Отозвать депутата или в другой форме высказать ему свое неудовольствие невозможно. Никакой ответственности перед жителями депутат  не несет. Вплоть до следующих выборов через пять лет. Когда он снова может оказаться в “обозе” у лидера списка и снова стать депутатом.

Основным пороком действующей системы местной власти является отсутствие обратной связи между жителями и их избранниками. И повлиять на решения мэра и горсовета горожане могут единственным способом — путем организации групп давления. Группы чаще всего образуются по территориальному принципу или по совместным интересам.

Существуют наиболее распространенные причины противостояния инициативных групп и мэрии. Это конфликты вокруг планов строительства и благоустройства в отдельных микрорайонах города. Вокруг прокладки новых дорог, открытие/закрытие школ или культурных центров и т.п. Также можно перечислить наиболее распространенные инструменты давления жителей города. Это пикеты, демонстрации, попытки срыва заседаний горсовета, привлечение прессы и социальных сетей, обращение в суд. Понятно, что лучшие шансы на успех имеют те группы, которые организованы жителями “дорогих” районов. Они могут вести свою борьбу с помощью квалифицированных специалистов. На долю жителей районов с невысоким социально-экономическим статусом остается возмущаться в социальных сетях. Можно также ждать “прихода мессии”, то есть новых выборов. Тогда у города появится новое руководство, более чуткое к просьбам и мольбам жителей, чем предыдущее.

Есть ли луч света?

Однако не все так безнадежно, как это кажется на первый взгляд. Существует рычаг, с помощью которого иногда удается добиться от мэра и горсовета нужного жителям результата. Этот инструмент известен немало лет и носит название “ваад шхунати” (районный или квартальный комитет). «Ваад шхунати» представляет собой группу инициативных граждан района. Это граждане, которые не удовлетворены действиями муниципалитета на своей территории. Они имеют представления о том, как обустроить свой район. И они систематически беспокоят муниципальные власти просьбами и требованиями. И «ваад шхунати» делает это от имени всех жителей района. В отличие от обычных локальных групп давления.

Это придает действиям «ваад шхунати» дополнительный вес. Это же заставляет местную власть (иногда) считаться с его намерениями. Но есть важная проблема. Она заключается в том, что «ваад шхунати» никем не уполномочен на ведение такой деятельности. Он образуется, как правило, не в результате выборов, а путем стихийной самоорганизации социально активных граждан. Отсутствует формальная легитимность этих комитетов. А это приводит к тому, что местная власть не обязана учитывать их требования и предложения. И их результативность целиком и полностью зависит от доброй воли мэров. А эта “добрая воля” во многих случаях оказывается совершенно не бескорыстной. Чаще всего она обусловливается пожеланием поддержки на следующих выборах. Но если вдруг мэр и «ваад шхунати» вступили в конфронтацию? Тогда дело иногда доходит до создания мэром в этом районе альтернативный ваад из своих сторонников. Это делается для нейтрализации деятельности слишком самостоятельного ваада. В результате, как всегда, страдают жители, голос которых теперь вообще не доходит до местной власти.

Полезное изобретение

«Ваад шхунати» — очень полезное изобретение. Есть города, где отдельные районы очень сильно различаются по всем параметрам. И по геолокации, и по религиозно-этническому составу, и по социальному положению, и т.п. Вполне естественно, что на определенные проблемы их жители смотрят по-разному и решения предлагают тоже разные. Все это должна (в идеале) учитывать городская власть. И тут «ваад шхунати» становится идеальным рупором групп жителей. Необходимо придать районным комитетам легальный статус. Необходимо формализовать их взаимоотношения с городской властью — мэрами и депутатами.

Осуществить это можно путем реорганизации структуры местной власти. В дополнение к выборам мэра и депутатов официально ввести выборы районных комитетов. Сегодня на муниципальных выборах избиратели голосуют двумя бюллетенями — один за мэра, один за депутатский список. С моей точки зрения, следует добавить для голосования еще один бюллетень — за членов «ваада шхунати». Эти представители районов должны выдвигаться не списками, а на индивидуальной основе. Чтобы каждый избиратель знал, за кого конкретно он отдает свой голос. Семь или девять кандидатов, набравших в районе наибольшее число голосов избирателей, образуют ваад этого района. Законодатель должен делегировать этим комитетам определенные полномочия. Закрепить права и обязанности и прописать механизм их взаимодействия с муниципальными властями. Предложения, выдвигаемые ваадами, должны рассматриваться на заседаниях городского совета с участием представителей всех ваадов.

Величина района может варьироваться в зависимости от специфики населенного пункта. Эти районы становятся избирательными округами и могут насчитывать от нескольких сот до десятков тысяч жителей.

Такая реформа может быть актуальной в первую очередь для населения больших (по израильским меркам) городов. Городов, где разница и между жителями, и между районами довольно существенная. Создание упорядоченной системы районных комитетов, наделенных известными полномочиями, может принести ощутимую пользу населению.